Konkurencja kodów zagospodarowania przestrzennego dla działek przeznaczonych na hurtowe rynki rolne jest jednym z najbardziej istotnych praktycznie problemów w-planowaniu zagospodarowania przestrzennego tego typu projektów. Powodem jest to, że infrastruktura hurtowych rynków rolnych jest z natury złożona: łączy w sobie platformy handlowe, obiekty magazynowe-logistyczne, usługi transportowe i obiekty usługowe, co często prowadzi w praktyce do „konkurencji” różnych kodeksów zagospodarowania przestrzennego.
Informacją tą dzieli się doktor prawa, zasłużony prawnik Ukrainy, deputowany ludowy VI, VII kadencji, członek Komisji Rady Najwyższej Ukrainy ds. Polityki Agrarnej i Stosunków Ziemi (2012-2014) Wołodymyr Pylypenko.
Jednym z przykładów konkurencyjnych kodów zagospodarowania przestrzennego jest 01.12 (dotyczący lokalizacji infrastruktury dla hurtowych rynków produktów rolnych) i 03.07 (dotyczący budowy i utrzymania budynków handlowych). Rynek hurtowy niemal zawsze obejmuje pawilony/tereny handlowe, pomieszczenia administracyjne, budynki usługowe, co czasami może błędnie prowadzić do przypisania kodu zagospodarowania przestrzennego 03.07 lub 03.15 zamiast specyficznego kodu 01.12.
Jeśli chodzi o usługi agro-(obsługa producentów, sprzętu, agrochemii, działalności usługowej) czasami występuje konkurencja między kodami 01.11 (świadczenie usług w rolnictwie) a kodem 01.12 (umiejscowienie infrastruktury dla hurtowych rynków produktów rolnych).
Zalecany algorytm przezwyciężenia kolizji kodów zagospodarowania przestrzennego, co odpowiada logice praktyki sądowej:
1. Określ kategorię gruntu na podstawie dokumentów tytułowych działki oraz informacji z Państwowego Katastru Gruntów. Jeżeli kategoria gruntów jest rolna, to nadanie kodu zagospodarowania przestrzennego należącego do gruntów mieszkalnych i publicznych bez odpowiedniej zmiany reżimu prawnego gruntu nie jest możliwe. Zdarzają się przypadki, gdy już uformowana działka, w tym odebrana użytkownikom na potrzeby publiczne, zostaje przeniesiona na hurtowy rynek rolny. Artykuł 10 ukraińskiej ustawy „O hurtowych rynkach rolnych” przewiduje zakup/wywłaszczenie na potrzeby publiczne i proceduralnie czynności te przeprowadzane są zgodnie z przepisami Kodeksu ziemskiego Ukrainy (art. 146, 149 itp.) oraz, w razie potrzeby (w przypadku własności prywatnej), z uwzględnieniem specjalnej ustawy Ukrainy „O zbyciu działek i innych znajdujących się na nich obiektów nieruchomości będących własnością prywatną, na potrzeby publiczne lub ze względów konieczności społecznej.”
W tym przypadku dochodzi do sytuacji, gdy następuje wywłaszczenie gruntów rolnych, a w ramach określonej kategorii zmienia się jedynie sposób użytkowania gruntów. Dlatego też konieczne jest wzięcie pod uwagę dokumentów tytułowych poprzedniego użytkownika gruntu, aby określić właściwą kategorię gruntu, która zostanie zachowana po wywłaszczeniu i przekazaniu na hurtowy rynek rolny.
Ustawodawstwo gruntowe bezpośrednio łączy infrastrukturę hurtowych rynków rolnych z kategorią gruntów rolnych. I tak art. 22 Kodeksu gruntowego Ukrainy definiuje, że do gruntów rolnych zalicza się grunty przeznaczone na produkcję produktów rolnych, na rolnicze badania naukowe i działalność edukacyjną, a także na lokalizację odpowiedniej infrastruktury produkcyjnej, w tym infrastruktury hurtowych rynków rolnych.
Tę logikę legislacyjną szczegółowo opisano w Klasyfikacji rodzajów użytkowania gruntów, gdzie w sekcji „Grunty rolne” przewidziano odrębny rodzaj użytkowania gruntów 01.12 – „W celu umieszczenia infrastruktury dla hurtowych rynków rolnych”. Dlatego z punktu widzenia reżimu prawnego dotyczącego gruntów należy sformalizować umiejscowienie rynku hurtowego (jako obiektu infrastrukturalnego rynku rolnego) na gruntach rolnych poprzez ustalenie odpowiedniego rodzaju użytkowania gruntów (01.12) w dokumentacji zagospodarowania przestrzennego i odzwierciedlenie tego w informacjach z Państwowego Katastru Gruntów.
2. Określ „główny cel” przekazania działki na podstawie dokumentów pierwotnych (decyzja/umowa/ustawa państwowa/projekt zagospodarowania przestrzennego).
3. Zastosuj zasadę specjalizacji (lex specialis): jeśli w klasyfikatorze dla Twojego przypadku znajduje się konkretny kod, wybierz go. W przypadku infrastruktury hurtowych rynków rolnych klasyfikator zawiera bezpośrednio kod 01.12.
4. Sprawdź zgodność z dokumentacją urbanistyczną (strefa funkcjonalna/plan zagospodarowania przestrzennego/plan całościowy). Jest to szczególnie ważne, gdy działka znajduje się na obszarze zaludnionym. Jeżeli strefą funkcjonalną jest „agro-logistyka/produkcja/magazyn/infrastruktura rynkowa”, wówczas kod 01.12 jest niepodważalny.
5. Ustalić charakter prawny infrastruktury znajdującej się na działce. Ustal, że projekt/obiekt rzeczywiście jest hurtowym rynkiem rolnym, a nie detalicznym centrum handlowym. Najsilniejsze wyznaczniki: 1) status hurtowego rynku rolnego przyznany zgodnie z prawem (zarządzenie uprawnionego + zaświadczenie), jeżeli został już uzyskany lub jest uzyskiwany równolegle; 2) zasady działania/model biznesowy (obrót hurtowy, produkty rolne, logistyka, redukcja strat, „infrastruktura rynku rolnego” jako kompleks). Jeżeli dominuje infrastruktura hurtowego rynku rolnego (przepływ towarów + logistyka + obsługa producenta/kupującego), wskazane jest użycie kodu 01.12. Jeżeli dominuje handel handlowy (sklepy/pawilony bez określonej funkcji „rynku” rolniczego), przeważa kod 03.07 (lub kod 03.10 w poprzedniej wersji Klasyfikatora).
Kody 01.12 i 03.07 (poprzednio 03.10) nie są „wariantami tego samego” przeznaczenia gruntów, ale kodami różnych reżimów prawnych, ponieważ 01.12 mieści się bezpośrednio w obrębie gruntów rolnych, natomiast 03.10 opisuje obiekty infrastruktury publicznej/handlowej.
Dlaczego gruntom przeznaczonym na hurtowe rynki rolne należy przypisać kod 01.12 i jakie są zagrożenia związane z klasyfikacją takich działek jako grunty budownictwa publicznego.
Po pierwsze, w Kodeksie ziemskim Ukrainy znajduje się bezpośrednie wskazanie: infrastruktura hurtowych rynków rolnych jest częścią gruntów rolnych. Artykuł 22 Kodeksu gruntowego Ukrainy bezpośrednio obejmuje infrastrukturę hurtowych rynków rolnych w celach, dla których udostępniane są grunty rolne. Jeżeli więc przedmiotem jest zasadniczo „hurtowy rynek rolny”, właściwą podstawą zagospodarowania przestrzennego są grunty rolne, a nie budownictwo publiczne.
Po drugie, plan zagospodarowania przestrzennego (LUZP) przewiduje specjalny, wąski kod 01.12, który ma pierwszeństwo przed ogólnym kodem „rynkowym” 03.07 (poprzednio 03.10).
Po trzecie, priorytet wykorzystania gruntów rolnych na cele rolnicze. Kodeks gruntowy Ukrainy ustala pierwszeństwo gruntów nadających się pod rolnictwo i zachowuje ostrożność przy ich przeznaczeniu na cele inne niż „rolnicze”. Jeżeli hurtowy rynek rolny funkcjonalnie stanowi część łańcucha produkcji rolnej (logistyka/magazynowanie/przeróbka wstępna itp.), to przekształcenie takich gruntów w budownictwo publiczne poprzez nadanie im kodu 03.07 (poprzednio 03.10) jawi się jako nieuzasadnione usunięcie z gruntów rolnych, sprzeczne z art. 22, 23 Kodeksu gruntowego Ukrainy.
Po czwarte, zastosowanie kodu 03.07 (poprzednio 03.10) wymaga ścisłego przestrzegania wymogów urbanistycznych. Tym samym tereny mieszkalne i użyteczności publicznej użytkowane są zgodnie z planem ogólnym i inną dokumentacją urbanistyczną. W przypadku działek znajdujących się poza obszarami zaludnionymi oznacza to często, że bez odpowiednich podstaw planistycznych i uzasadnienia funkcjonalnego władze/organy regulacyjne będą kwestionować zasadność takiego „urbanistycznego” użytkowania.
Ważne wyjaśnienie: obecna wersja art. 38 Kodeksu gruntowego Ukrainy formułuje pojęcie gruntów mieszkalnych i publicznych funkcjonalnie, bez bezpośredniego związku „tylko na obszarach zaludnionych”. Jeżeli jednak przeniesienie działki na hurtowy rynek rolny nastąpiło przed dniem 17.06.2020 r. (przed zmianami w art. 38 Kodeksu gruntowego Ukrainy), wówczas nie jest możliwe zakwalifikowanie tej działki jako obiektu użyteczności publicznej.
Nie ma ustawowych zakazów lokalizowania działki o typie zagospodarowania przestrzennego 01.12 „Pod usytuowanie infrastruktury dla hurtowych rynków rolnych” w obrębie obszarów zaludnionych – pod warunkiem spełnienia wymagań związanych z przeznaczeniem funkcjonalnym terenu (dokumentacja urbanistyczna) i właściwym przeznaczeniem terenu. Ustawa Ukrainy „O hurtowych rynkach rolnych” stanowi, że lokalizację infrastruktury rolnej określa uprawniony organ centralny „na właściwym terytorium” w oparciu o celowość ekonomiczną (bez zastrzeżenia „tylko poza obszarami zaludnionymi”).
Podobnie nie ma ogólnego zakazu prawnego nadawania kodu 03.07 wyłącznie działkom znajdującym się na obszarach zaludnionych. Od 2020 r. definicja gruntów mieszkalnych i publicznych w Kodeksie gruntowym Ukrainy nie jest związana wyłącznie z obszarami zaludnionymi, ale opisana poprzez użytkowanie funkcjonalne (posadowienie budynków mieszkalnych, budynków i budowli użyteczności publicznej itp.).
Wnioski
Istnienie specjalnego reżimu prawnego dla hurtowych rynków rolnych nie eliminuje głównego problemu – fragmentacji regulacji prawnych dotyczących gruntów, co generuje „konkurencję” kodeksów użytkowania gruntów, a w rezultacie zwiększone ryzyko konfliktowe i regulacyjne dla przedsiębiorstw rolnych.
Jednocześnie, biorąc pod uwagę opisaną powyżej logikę legislacyjną, zwiększoną ochronę gruntów rolnych oraz zamiar państwa zapewnienia ich wykorzystania przede wszystkim na cele rolnicze, hurtowe rynki rolne, w trybie określonym przez prawo, nabywają działki gruntów o szczególnym przeznaczeniu, jakim jest umiejscowienie infrastruktury dla hurtowych rynków rolnych. Dlatego też odpowiednim działkom w tym przypadku można przypisać kod zagospodarowania przestrzennego 01.12 jako jedyny możliwy i odpowiadający faktycznemu kodowi użytkowania.
W wymiarze praktycznym ustalenie „prawidłowego” kodu zagospodarowania przestrzennego powinno opierać się na pierwotnych dokumentach ukształtowania działki, faktycznej dominującej funkcji infrastruktury i ograniczeniach urbanistycznych (strefach funkcjonalnych), a nie na oznaczeniach formalnych poszczególnych obiektów (pawilony, lokale handlowe), które są jedynie elementami złożonej infrastruktury hurtowego rynku rolnego. Jakośćowa kontrola prawna dokumentów przy formalizowaniu praw do gruntów dla hurtowego rynku rolnego zapewnia kluczowe aspekty – przewidywalność realizacji projektów infrastrukturalnych, ochronę inwestycji oraz minimalizację ryzyka sporów prawnych i ścigania przez organy ścigania.
